NOVEMBRE 1992                      

 

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NOTARIATO ED ORDINE PUBBLICO
RACCOLTA DELLE RELAZIONI, DELLE COMUNICAZIONI E DEGLI INTERVENTI AL CONVEGNO DI CAPRI DEL 18 SETTEMBRE 1992
 

Relazione di Elio Bellecca
Il Convegno che Federnotai oggi propone sul tema dell'ordine pubblico e dell'attività notarile vuole essere un primo momento di riflessione sul ruolo del notaio nell'attuale congiuntura economico-politica, ma vorrebbe anche essere il primo momento di elaborazione di una serie di proposte da discutere direttamente con il potere esecutivo che qui tanto degnamente ed opportunamente è rappresentato.
L'aspetto che dovrebbe emergere da questo incontro è quello della figura del notaio e della sua funzione in rapporto alle emergenze degli anni novanta, cioè ad una serie di problematiche che sono venute imponendosi nelle nostre società sempre più complesse con il complicarsi delle relazioni sociali e politiche sul piano nazionale e su quello internazionale.
Non possiamo, infatti, non far riferimento alla grave crisi finanziaria che l'Italia attraversa ed alla grave crisi occupazionale che ad essa si accompagna. Infatti in Italia il debito pubblico ammonta ad un milione e settecentomila miliardi (il debito consolidato supera i due milioni di miliardi) e in tema di occupazione, secondo calcoli Istat, nei primi sei mesi dell'anno la grande industria ha perso il 4,8% dei propri addetti con una previsione, per quest'anno, della perdita di circa 100 mila posti di lavoro. Viviamo quindi una grave congiuntura, una vera economia di guerra comune a tutti i paesi industrializzati del mondo su uno scenario che vede la supremazia tedesco -nipponica e quindi il suo strapotere sui mercati finanziari: alla geopolitica si va sostituendo la geoeconomia. E taccio qui le nostre difficoltà, le nostre ansie e le nostre paure rispetto agli accordi monetari di Maastricht anche per il grave ritardo che il nostro Paese ha accumulato nell'attuazione di importanti direttive comunitarie e, in particolare, di quelle in materia di fisco e di diritto societario, che più da vicino riguardano la categoria dei notai.
Ma oltre che sull'emergenza economica, che ci auguriamo sia transitoria e non lasci troppi segni negativi, dovremo soffermarci su altre emergenze ugualmente drammatiche e di difficile soluzione.
Tali emergenze possono essere così sintetizzate:
a) ambiente
b) criminalità organizzata
c) controllo sociale.
Nel problema ambiente noi inseriamo tutto ciò che, attiene alla salvaguardia dell'equilibrio ecologico, alla conservazione dell'equilibrio naturale e alla tutela del nostro patrimonio architettonico ed urbanistico.
Il deturpamento delle bellezze naturali provoca sui tempi medi e lunghi nel nostro paese instabilità e crisi dell'industria turistica che, purtuttavia, con i suoi alti e bassi continua a mantenere un ruolo importante nella bilancia dei pagamenti con l'estero.
Il degrado continuo delle nostre città dal punto di vista architettonico ed urbanistico non solo ci impoverisce dal punto di vista culturale, ma distrugge anche la nostra identità storica. Che dire infine sulla necessità del mantenimento di quell'equilibrio ambientale ed ecologico che mette a rischio la nostra stessa sopravvivenza e che per questo allarga l'area degli interventi possibili dal livello nazionale a quello internazionale?
La creazione di un'Europa unita non è solo una impresa economico - finanziaria, un fatto culturale o socio - politico di importanza storica, ma è anche una risposta possibile di tipo burocratico - amministrativo ad una serie di emergenze che non possono essere viste come locali o le cui soluzioni non possono essere affidate esclusivamente al decisore politico locale. In un tale contesto, allora, non trova spazio solo il fattore rischio ambientale, ma anche quello molto più complesso e insidioso che è dato dalla costituzione dei centri di potere criminali che si vanno ramificando a livello internazionale e che coinvolgono non solo l'Europa, ma molti altri paesi. La definizione degli ambiti al cui interno operano tali organizzazioni criminali è oltremodo difficile e complessa anche per le ripercussioni e connivenze a livello politico: ma una cosa certa è che la mafia, la camorra e la'ndrangheta operano attraverso attività speculativo-finanziarie ed imprenditoriali per poter rendere vera la ricchezza accumulata con attività illegali che vanno dalla vendita della droga ai sequestri di persona.
E di qui il terzo livello delle emergenze su cui dobbiamo puntare l'attenzione rappresentato dal problema dell'ordine e del controllo, cioè dell'ordine pubblico che è il problema della salvaguardia del nostro ambiente sociale. Il concetto di ordine pubblico non può essere espresso in una formula stereotipata, non ha indici di riferimento inalterabili nel tempo, si trasforma con il trasformarsi della nostra società, si adegua allo sviluppo sociale. Diremo quindi che se non esiste un concetto se non vago e generico di ordine sociale, come un aspirazione ad una meta spesso più utopica che concretamente raggiungibile, inversamente il concetto di controllo sociale è tutto calato nella realtà delle nostre società nel tentativo di rendere sempre più armonico il tessuto sociale e la convivenza tra gli uomini.
E qui il responso si fa difficile e complesso perchè l'armonia, la convivenza tra gli uomini e la creazione di una società più giusta non è dono dispensato dall'alto, nè logica concatenazione di eventi già scritti, ma è pratica di vita, è lavoro faticoso in rapporto a scelte spesso difficili e cariche di interrogativi.
Se allora esaminiamo più da vicino le crisi ininterrotte delle nostra.società, le crisi che oggi il nostro paese attraversa, chiediamoci quanto è da addebitare alla responsabilità collettiva, alle carenze legislative, ai vuoti di potere amministrativo e quanto invece alla nostra mancanza di coraggio personale o quanto la nostra "astuzia" individuale ha pesato nell'aggravare una situazione oggettivamente difficile. D'altra parte ed inversamente chiediamoci quanto noi notai individualmente e quanto noi notai come soggetti garanti della liceità delle azioni e delle volontà di terzi dobbiamo lottare per colmare i vuoti di potere, le carenze legislative, le norme ambigue e le consuetudini tacitamente accettate.
Il tema del convegno diventa allora una sfida che parte da un settore particolarissimo della vita amministrativa dello Stato, settore spesso trascurato dall'autorità politica; riflettere sull'ordine sociale ovvero sul modo con cui il notariato italiano può cooperare alla realizzazione di una società più giusta in un momento così difficile e delicato per la vita di tutta la nazione.
Quando noi parliamo di ordine pubblico e notariato ci riferiamo al problema del controllo, ma anche al problema dell'autocontrollo, ci riferiamo allora da una parte alle forme attraverso cui noi notai, al nostro interno, dobbiamo riaprire il discorso su un nuovo codice deontologico in rapporto alle emergenze degli anni '90, ma ci riferiamo anche a-quelle inadempienze, carenze e ambiguità normative che nascono anche perchè le leggi, le norme e le procedure sono decise e impartite senza la partecipazione o consultazione degli organismi rappresentativi delle professioni in genère e del notariato in particolare.
Questo distacco, che si è verificato nel tempo tra legislatore e categorie professionali, è il primo vuoto che si dovrebbe colmare, per mettere proficuamente a profitto della collettività almeno il grande bagaglio di esperienze notarili e per rendere sempre più trasparente la vita economica e politica nella quale il notaio si trova ad operare nell'intricata e complessa rete di transazioni, compravendite, costituzioni di società che, a volte, rappresentano l'aspetto pulito dell'attività criminale o coprono illeciti che andrebbero denunciati e perseguiti.
Ma colmare il distacco tra classe politica e notariato significa far emergere una figura di notaio adeguata alle emergenze degli anni '90, far emergere tutto l'impegno civile del notaio.
 
E questo nostro intervento cade proprio quando, nell'attuale congiuntura sociale e politica, il governo e gli organi competenti hanno avviato una serie di procedure per adeguare gli strumenti legislativi ed amministrativi alle esigenze di una realtà sociale che sembra sempre più insensibile ai valori di una civile convivenza e nella quale si vanno affermando come controvalori la violenza, il sopruso, l'odio e l'egoismo.
Non arrestiamoci di fronte alle difficoltà, non lasciamoci suggestionare, Signori Ministri e Deputati, da false opportunità tattiche e non.nascondiamoci dietro fariseismi di varia natura perchè sono state anche le ambiguità, gli opportunismi e forme varie di ipocrisia a creare Tangentopoli, a trasformare il Bel Paese in un Male Affare ed a determinare la nostra crisi che è morale prima che economica.
Ed è in questa realtà che va inquadrato e letto il convegno qui organizzato dal notariato italiano per rispondere non solo alla domanda se può il notaio partecipare e con quali funzioni, e con quali poteri, senza snaturare la sua particolare figura di pubblico ufficiale e di libero professionista, al rinnovamento sociale e politico ritenuto indispensabile e improcrastinabile, ma che cosa può e debba fare ogni qualsivoglia categoria professionale in un momento così difficile e drammatico, che cosa può e debba fare la classe politica italiana per ridare fiducia alla gente e forza alle idee. Nel momento in cui l'Italia si avvia ad entrare nell'Europa, cioè nel momento in cui alle proprie difficoltà- se ne vanno aggiungendo altre esterne, la sfida che _noi lanciamo con questo convegno poggia sulla convinzione che la crisi può esser superata con la partecipazione di tutti. E noi oggi, qui, stiamo offrendo la nostra totale disponibilità, il nostro impegno e la nostra professionalità. Ma questa sfida poggia anche sulla speranza che questo momento di riflessione "caprese" possa poi in altre e più idonee sedi vedere attuate le proposte qui emerse, verificate le ipotesi avanzate, resi efficaci i provvedimenti adottati.
ELIO BELLECCA -. PRESIDENTE DI FEDERNOTAI.
 
 

NOTARIATO E ORDINE PUBBLICO
Relazione di Gianfranco Condò
Prima di entrare nel vivo dell'argomento, voglio sottolineare come il tema che oggi stiamo trattando si possa collocare nel filone di un discorso, ormai ampio e articolato, sviluppato dal Sindacato notarile negli ultimi anni. Discorso che, sostanzialmente, tende ad indagare la figura e le funzioni del notaio cercando di collocarlo nel contesto di società soggette a traumatici cambiamenti.
Ricordo l'intervento del Sindacato al Congresso di Montecatini del 1982 sulla riforma dell'ordinamento, gli incontri organizzati dalla Associazione Sindacale Lombarda (1), il convegno della Associazione Sindacale Notarile dell'Emilia Romagna (2), i convegni organizzati dalla Associazione Sindacale Notarile del Lazio del 1987 e del 1992 (3), gli interventi sul nuovo sistema disciplinare (4), gli studi e gli interventi sulla deontologia professionale (5), i molti scritti e interventi sulle leggi n. 86 - 142 - 241 del 1990 (6).

Il Grande Dizionario della Lingua Italiana del Battaglia, di ordine pubblico dà la seguente definizione: "la conformità della vita sociale alle leggi pubbliche che la regolano e tendono a garantire la sicurezza e la tranquillità; il buon assetto, il regolare andamento della vita sociale, il suo svolgimento in modo tranquillo e sicuro; la salvaguardia e la tutela della tranquillità e della sicurezza sociale e la prevenzione della delinquenza individuale e organizzata, in quanto funzione propria dello Stato e dei suoi organi di polizia."
La definizione (o le definizioni) linguistiche sono, come si vede, sufficientemente chiare ed esaurienti.
Il discorso diventa molto più complesso e difficile se si passa al campo giuridico: tanto complesso e difficile che non è possibile affrontarlo in questa sede.
Mi limiterò ad alcuni brevissimi cenni necessari per dare una certa base logica al ragionamento che intendo svolgere.
Si distingue in dottrina (oltre che tra ordine pubblico interno, internazionale, costituzionale, economico etc.) tra ordine pubblico amministrativo, spettante allo Stato come depositarlo dei compiti di polizia e di sicurezza
interna, che trova la sua collocazione nel diritto amministrativo e penale ed ha il fine di tutelare la sicurezza e la tranquillità pubblica; e ordine pubblico normativo quale sistema coerente ed unitario di valori, spettante allo Stato-ordinamento.
Tra le varie teorie sull'ordine pubblico (7), accetterò quella tesi che vede l'ordine pubblico normativo come comprensivo dell'intero assetto del convivere civile.
Tale concezione implica che ogni attività, per essere giuridicalmente rilevante, deve concordare con l'ordine pubblico.
La locuzione "ordine pubblico" si accompagna in molte norme alle locuzioni "norme imperative" e "buon costume".
Con la locuzione "norme imperative" ci si riferisce generalmente alle norme inderogabili, con la locuzione "buon costume" ci si riferisce al complesso di regole etico-sociali, con la locuzione "ordine pubblico" ci si può riferire ai' principii generali dell'ordinamento giuridico tra i quali hanno rilevanza particolare quelli deducibili dalla Costituzione.
Nel diritto civile importantissime sono le norme dell'art. 1343 che definisce illecita la causa del negozio quando sia contraria a norme imperative, all'ordine pubblico e al buon costume e dell'art. 1418 che prevede la nullità del contratto per contrarietà a norme imperative e per illiceità della causa.
Fondamentale è poi la norma dell'art. 1322 nella quale la autonomia dei privati trova un limite nell'ordine pubblico: gli interessi che siano in contrasto con i principii generali dell'ordinamento non possono considerarsi meritevoli di tutela, l'ordine pubblico esprime l'esigenza che i privati, con le loro convenzioni, non sovvertano i valori fondamentali su cui si fonda l'ordine sociale.

A me sembra che il notaio possa essere considerato un attore .e non una comparsa sulla scena dell'ordine pubblico.
Fortissime connotazioni pubblicistiche caratterizzano la figura del notaio. Egli è il pubblico ufficiale istituito per ricevere gli atti tra vivi e di ultima volontà e attribuire loro pubblica fede: le certezze pubbliche costituiscono uno dei punti salienti del mondo moderno e sono divenute talmente consuete da rivelare la loro importanza solo quando, per una ragione o per l'altra, esse vengano a mancare.
L'intervento del notaio che predispone un documento in forma autentica costituisce anche il presupposto per la attuazione delle fondamentali certezze pubbliche costituite dalle diverse forme di pubblicità.
Il notaio deve assistere ad una sede assegnatagli per concorso: partecipa quindi, in qualche modo, ad una organizzazione, ad un ordine territoriale che può considerarsi parte dell'ordine pubblico.
L'intervento del notaio, come spesso si è affermato, si esplica in una posizione di terzietà tendente ad attuare un equo contemperamento degli interessi contrapposti delle parti del negozio: un simile intervento sicuramente concorre a mantenere quella pace sociale, quei rapporti di correttezza, quella assenza di contrasti cui fa riferimento il concetto di ordine pubblico.
Una recente teoria (8) ritiene che "il notaio quando nella esplicazione della sua funzione si trova ad applicare disposizioni e norme rispetto alle quali nutre un non manifestamente infondato dubbio di legittimità costituzionale e quando egli debba comunque applicare le disposizioni o le norme in questione per la formulazione del giudizio di ricevibilità dell'atto, è legittimato a proporre questione dí legittimità costituzionale.
Una simile tesi che, a mio parere, necessita di un approfondimento, legittimerebbe il notaio- a proporre procedimento di revisione costituzionale ogni volta che egli si trovasse di fronte ad una norma o ad una disposizione lesiva dell'ordine pubblico.
Il notaio ha l'obbligo del rapporto nei casi in cui, nell'esercizio delle sue funzioni, sia venuto a conoscenza di un reato.
L'esercizio della funzione notarile primaria trova un limite nella norma cardine dell'ordinamento, l'art. 28, che prevede il divieto di ricevere atti se essi sono espressamante vietati dalla legge o manifestamente contrari al buon costume o all'ordine pubblico.
In base a tale norma il notalo deve esercitare un controllo di ricevibilità, di legalità e, secondo alcuni (9), di meritevolezza degli atti che è chiamato a ricevere.
L'art. 28 L.N. va letto in strettissima connessione con i già citati artt. 1322 - 1343 - 1418 C.C.: da questo collegamento e dal letterale contenuto dell'art. 28 risulta chiarissimo come la funzione notarile, che si svolge essenzialmente nel campo negoziale, trovi la sua collocazione e il suo limite proprio nell'ambito dell'ordine pubblico; limite all'operare del notaio che-si traduce nel limite alla autonomia negoziale delle parti prevista dall'ordinamento con riferimento all'ordine pubblico.
L'art. 28 L.N. può essere considerato esso stesso una norma di ordine pubblico quanto meno nel senso che il notalo, per le sue caratteristiche pubblicistiche, non può e non deve, col suo intervento, consentire l'entrata nel mondo giuridico di negozi che siano contrari a norme imperative o a principii generali dell'ordinamento.
Il divieto di ricevere atti in contrasto con l'ordine pubblico ha avuto applicazione nella giurispondenza, per quanto mi risulta, solo con riferimento al caso di ricevimento di atti di istruzione preventiva e al più rilevante caso della lottizzazione abusiva previsto dall'art. 15 Legge 28/1/1977 n. 10.
Alcune sentenze (10) hanno collegato il reato di lottizzazione abusiva imputato al notaio con l'articolo 28 Legge Notarile per contrasto con norma imperativa: altre sentenze (11) hanno invece attuato tale collegamento proprio per contrasto con l'ordine pubblico.
Il divieto di ricevere atti in contrasto con l'ordine pubblico riveste una importanza rilevante nell'attribuire alla funzione notarile una caratteristica di generale fedeltà all'ordinamento.

Dopo avere accennato alle connessioni istituzionali del notaio e del notariato con l'ordine pubblico, si tratta ora di verificare se tali connessioni abbiano, e sia opportuno che abbiano, una più forte connotazione in un momento drammatico della vita nazionale, in un momento in cui di ordine pubblico, Inagari inteso in senso lato, si parla continuamente.
Vorrei qui accennare ad alcune norme che mi sembra colleghino più strettamente il notaio all'ordine pubblico, pur non potendo ovviamente approfondire la materia in questa sede.
La Legge 28/2/1985, n. 47 ha accentuato la funzione di filtro del notaio nei confronti di comportamenti illegittimi in materia urbanistica.
Rilevo, per inciso, come l'articolo 21 di tale legge possa esser utilizzato nella interpretazione dell'articolo 28 L.N. in quanto esso conferma la tesi secondo cui per "atti espressamente vietati dalla legge" debbano intendersi esclusivamente quelli radicalmente nulli per illecità della causa.
Il collegamento tra la funzione notarile e l'ordine pubblico è qui evidente: la tutela del territorio, del paesaggio, dell'ambiente, delle opere d'arte, è principio fondamentale dell'ordinamento affermato esplicitamente dall'artico-io 9 della costituzione.
Altre norme, come la legge 26/6/1990 n. 165 diretta a controllare che il reddito fondiario dell'immobile oggetto di atti di trasferimento sia stato denunciato ai fini dell'imposta sul reddito, accentuano la funzione del notaio come strumento nella lotta contro l'evasione fiscale, oppure, come la legge 25/3/1991, n. 102 sui capital gains, utilizzano in modo più accentuato il notaio come esattore d'imposta.
In tale tipo di norma il collegamento tra la funzione notarile e l'ordine pubblico è evidenziato dalla considerazione che compito fondamentale dello Stato è la imposizione fiscale diretta a reperire i fondi necessari alla attuazione degli scopi primari dello Stato; che una funzione diretta a combattere l'evasione fiscale si esprime, di conseguenza, nell'ambito dell'ordine pubblico.
Altre recentissime norme, come le leggi 19/3/1990, n. 55 (disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso che contiene il divieto di associazione di imprese in un momento concomitante o successivo alla aggiudicazione Aella gara di appalto e una normativa di interesse notarile sulle certificazioni antimafia) - 5/7/1991, n. 197 (normativa antiricdclaggio) -12/7/1991, n. 203 (lotta alla criminalità organizzata) configurano, anche se in modo forse poco chiaro ed organico,, il notaio come uno strumento per combattere la criminalità e, quindi, come uno strumento utile nel mantenimento dell'ordine pubblico inteso nel suo senso primario di tutela della civile convivenza tra i cittadini.

Dalle sintetiche considerazioni sopra svolte appare evidente che il notaio esercita da sempre una funzione istituzionalmente dotata di fortissime colorazioni pubblicistiche; che l'attività funzionale del notaio ha forti collegamenti con l'ordine pubblico; che tali collegamenti si vanno sempre più accentuando nella recente legislazione.
Pare anche evidente che i nuovi collegamenti tra notariato e ordine pubblico e, quindi, la sempre più forte colorazione pubblicistica del notaio (ferme naturalmente le sue caratteristiche di libero professionista) impongono una approfondita e aggiornata indagine sulla funzione, sul ruolo, sulla identità del notaio nei confronti della società odierna.
Indagine che, a parere del Sindacato, dovrebbe approdare ad una riforma organica dell'ordinamento del 1913, ma che potrebbe, nel frattempo, fortemente influenzare la redazione del codice deontologico recentemente iniziata dal Consiglio Nazionale del notariato.
Come è stato rilevato nel convegno organizzato dalla Associazione Sindacale del Lazio il 24/1/1992, un codice deontologico può contenere regole di comportamento in negativo (non fare) e regole di comportamento in positivo (fare in un certo modo): la deontologia (dottrina dei doveri) può indurre a comportamenti che possono incidere proprio sul modo di fare il notaio, sul modo di essere notaio all'interno del gruppo e all'esterno di esso, può incrementare e da subito la funzione garantista del notaio recependo anche i principii contenuti nella recente legislazione.
A mio parere il codice deontologico dovrà contenere disposizioni molto precise in tema di rapporti tra notai e uffici della Pubblica Amministrazione sia per evitare comportamenti scorretti, sia per ottenere comportamenti omogenei tali da modificare i comportamenti della Pubblica Amministrazione.
Ancora va sottolineato come l'art. 28 Legge Notarile, norma cardine dell'ordinamento, sia la norma che consente allo Stato di utilizzare il notaio come filtro nei confronti di comportamenti illegittimi:, è sufficiente infatti prevedere la irricevibilità o la nullità di un atto perchè scatti il divieto dell'articolo 28 Legge Notarile (anche prescindendo da espliciti richiami come l'articolo 21 della Legge n. 45/1978) e si esplichi in pieno la funzione di filtro, anche a tutela dell'ordine pubblico, del notaio.
Da queste considerazioni discende che il notaio ha particolari doveri istituzionali nei confronti dello Stato, doveri che si possono sintetizzare in un generale obbligo di fedeltà all'ordinamento.
Ma a particolari doveri devono corrispondere particolari diritti, aspettative, collaborazioni, riconoscimenti da parte dello Stato che, con la sua organizzazione, deve rendere possibile al notaio - suo collaboratore - di adempiere a tali doveri.
Tra le funzioni fondamentali dello Stato vi è quella di porre a disposizione dei cittadini un complesso di servizi tale da assicurare loro un livello di vita, di assistenza, di certezza, di sicurezza, di libertà adeguato alla posizione economica, politica, sociale, internazionale del paese in cui vivono.
Molte di tali funzioni sono in Italia attualmente compromesse e, di conseguenza, molti di tali diritti sono di fatto calpestati.
L'emergere, nell'attuale momento storico, della corruzione intesa non solo nel senso di uno specifico delitto ma nel senso, più generale e ben più grave di questo: di depravazione, putrefazione di un intero Paese, dimostra, tra l'altro, la totale incapacità di certe parti sociali di esercitare un controllo ed un autocontrollo, la insensibilità e l'assuefazione di una intera collettività al peggio, la battaglia di tutti contro tutti da un lato per difendersi da grandi e piccole soperchierie, dall'altro per assicurarsi vantaggi individuali che si risolvono in svantaggi per altri e per tutti.
Una particolare responsabilità (non considerando qui le responsabilità della classe politica) per tali guasti grava, a mio parere, su tutti quegli organismi sociali che, in vari modi e con diversa intensità, rappresentano interessi diffusi e gruppi sociali e che rivestono una funzione di grandissimo rilievo perchè in grado di indirizzare e controllare il gruppo sociale di cui sono esponenti.
Mi riferisco anche agli organismi istituzionali e sindacali dei liberi professionisti che dovrebbero essere in grado di identificare e discutere certe problematiche per poi tradurle, in modo tempestivo e con scopi di prevenzione e di indirizzo, in norme deontologiche rivolte al gruppo e in denunce rivolte all'esterno.
Una collocazione particolare, sempre nel campo della responsabilità di cui ho fatto cenno, attribuirei anche a quel complesso di istituti, enti, uffici che normalmente identifichiamo nella Pubblica Amministrazione.
In questa sede devo limitarmi a sottolineare il ruolo di cerniera che la Pubblica Amministrazione riveste tra cittadini e Stato e la sua ovvia rilevanza di ordine pubblico; a rilevare come le disfunzioni della P.A. siano, nello stesso tempo e in una sorta di processo circolare, causa ed effetto dí altre disfunzioni del Paese; ad evidenziare come le inefficienze degli uffici siano strumento, più o meno deliberatamente voluto, di corruzione; ad ipotizzare come radicali riforme nel campo amministrativo potrebbero contribuire anche a risolvere il problema della corruzione persino prescindendo dalle pur necessarie e non rinviabili riforme istituzionali; a sottolineare come importanza decisiva potrebbe assumere l'intervento di certe categorie professionali, come il notariato, rivestite di un ruolo e di una funzione di mediatori tra cittadini e Pubblica Amministrazione e che svolgono parte delle loro funzioni nel contesto dell'ordine pubblico cui appartiene la pubblica amministrazione.
A me sembra che notai e notariato possano avere un ruolo non trascurabile sia nell'evidenziare qualche segno di cambiamento, sia nel porre in essere azioni che vadano nel senso del cambiamento, assolutamente necessario in particolare nei rapporti con la Pubblica Amministrazione.
Non voglio qui ripetere le solite proteste del notariato per le disfunzioni degli uffici con cui noi abbiamo quotidiano rapporto ma, proprio ricollegandomi alle funzioni pubbliche del notaio, sempre più attore sulla scena dell'ordine pubblico, voglio, senza timore di-ripetermi, sottolineare la fondamentale importanza della legge 241/1990.
Una legge che il legislatore stesso (e non ricordo altri casi) definisce come "principii generali dell'ordinamento", una legge, quindi, di ordine pubblico, immediatamente ricollegabile agli articoli 28 (responsabilità dei dipendenti dello Stato) 97 (organizzazione della Pubblica Amministrazione) della Costituzione.
Mi limito qui a sottolineare come la legge 241, opportunamente conosciuta e applicata, potrebbe dare un forte contributo al cambiamento ormai inderogabile nella società italiana: i cittadini e i loro professionisti conoscendo la legge dovrebbero imporne l'applicazione alla pubblica amministrazione che sarebbe così costretta a cambiare il proprio tipo di cultura e dare un forte, decisivo contributo al rafforzamento e al mantenimento dell'ordine pubblico.
Devo purtroppo osservare che, mentre sembra esistere ai livelli più alti della amministrazione una forte volontà di applicare la legge 241, volontà dimostrata anche dalla formazione della "commissione di studio per l'applicazione della legge 7/8/1990 n. 241", costituita da rappresentanti dei professionisti, esiste una completa sordità e ottusità ai livelli periferici della amministrazione-.
Basti qui ricordare l'esperienza della Associazione Sindacale Lombarda che ha inviato decine di lettere a vari uffici della pubblica amministrazione offrendo la sua collaborazione nella soluzione di problemi locali, senza avere la benchè minima risposta. Una lettera di protesta per tale mancata risposta inviata al Segretario Generale del Ministero delle Finanze non ha avuto migliore fortuna!
Il notariato deve continuamente premere sulla P.A. perchè inammissibili ritardi, inefficienze e inadempimenti, oltre a danneggiare in modo gravissimo la, collettività, non costituiscano occasione di piccola e grande corruzione. Una azione del'genere non ha alcun aspetto di animosità nè di corporativismo ma tende unicamente a combattere le storture del sistema più vicine al notariato; può essere condotta sia attraverso le regole date al gruppo, sia con interventi sulla stampa, sia con la pressione sugli organi competenti, sia con l'applicazione precisa e puntuale degli strumenti offerti dalla legge 241.
Così il notariato potrà dare il suo contributo di soggetto sociale, importante almeno nel campo giuridico - economico, al cambiamento tanto necessario nel nostro paese; così il notariato potrà attivamente agire nel campo dell'ordine pubblico.

Resta da chiedersi quale sia e quale debba essere l'atteggiamento del notariato nei confronti di un legislatore che sta gradualmente dilatandone le funzioni con l'attribuzione di nuovi compiti definibili, quanto meno in senso lato, di ordine pubblico.
Due sono i possibili orientamenti: uno di rifiuto, affermando che tali compiti non rientrano nella tradizionale funzione notarile; un altro di accettazione.
Io sono decisamente favorevole alla seconda posizione: la funzione notarile viene arricchita di nuove connotazioni pubblicistiche, viene esaltato il ruolo e quindi la funzione sociale del notaio, viene dato modo al notariato di collaborare nella lotta dello Stato nel campo dell'ordine pubblico.
Possiamo ora giungere a qualche conclusione e proposta:
- la funzione notarile ha, da sempre, fortissime connotazioni pubblicistiche;
- la recente legislazione tende ad aumentare le funzioni di ordine pubblico del notariato che è, in linea di principio, disponibile ad assumerle;
- la disponibilità del notariato non è però incondizionata: noi vorremmo una maggior collaborazione in sede di approvazione ed applicazione delle nuove normative e, soprattutto, in sede di riforma della Pubblica Amministrazione, presupposto per una piena utilizzazione del notariato come filtro nei confronti di comportamenti illegittimi; vorremmo che venisse rivisto (anche attraverso la revisione dell'articolo 28 L.N. per la cui violazione è prevista la gravissima sanzione della sospensione) il regime delle sanzioni a carico del notaio che sia venuto meno alla sua nuova funzione di filtro; vorremmo che si evitasse la previsione della entrata in vigore di decreti - legge o di leggi il giorno dopo la loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e quindi immediatamente applicabili anche nel campo notarile, anche perchè sempre più spesso, la Gazzetta Ufficiale è disponibile, di fatto, con grande ritardo rispetto alla data formale di pubblicazione;
- tra le funzioni di ordine pubblico del notariato rientra certamente quella di collaboratore dello Stato nello specifico campo della pubblicità (immobiliare, societaria, etc.);
- la legge 241/1990 costituisce una autentica rivoluzione nei rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione e il notariato intende, con ogni mezzo, farla conoscere ed applicare;
- il notariato ha il diritto - dovere di esercitare in pieno le funzioni che gli vengano attribuite dall'ordinamento purchè esse non vengano viste come supplenza alle carenze della Pubblica Amministrazione ma come integrazione, completamento, collaborazione con una Pubblica Amministrazione più efficiente, più corretta, più attenta ai bisogni dei cittadini;
- il notariato è disponibile a studiare con la Pubblica Amministrazione i modi migliori per arrivare ad una effettiva riforma ipotizzando persino la possibilità di una partecipazione alla gestione di certi uffici come il catasto e le conservatorie dei registri immobiliari.

Il tema dell'ordine pubblico induce ad una piccola riflessione di tipo generale e finale.
Affermiamo spesso che l'Italia è un Paese ad elevato tasso di libertà.
Ma sempre più spesso e soprattutto davanti a certi tragici avvenimenti -che inducono una persona come Norberto Bobbio a vergognarsi di essere italiano, il dubbio è lecito.
Un paese nel quale i politici e i partiti esercitano la concussione e i cittadini la subiscono, nel quale è dilagata e dilaga la corruzione a tutti i livelli, in cui sembra perduta la distinzione tra doveri e diritti, in cui i cittadini di alcune Regioni sono continuamente aggrediti néi loro beni, nelle loro famiglie, nella loro dignità un Paese che rischia di assuefarsi al peggio, vicino alla deindustrializzazione é alla estromissione dall'Europa comunitaria, nel quale alcune categorie considerano economia e finanza nazionali non come un bene comune ma come il campo per scorrerie di ogni tipo; un Paese nel quale anche persone qualificate si pongono con serietà la domanda se il pagamento delle tangenti sia o meno ineluttabile, è veramente libero? O non è per lo meno un Paese che mette in una posizione di estremo rischio il suo ordine pubblico, le sue libertà e la sua libertà?
GIAN FRANCO CONDO' - Presidente dell'Associazione Sindacale dei notai della Lombardia
NOTE
1) AA.VV. (G.F. Condò - R. Dini - P. Fabiano - A. Gallizia - D. Orlando -P. Setti) "L'ordinamento del notariato - I lavori della Commissione nominata dalla Associazione Sindacale dei notai della Lombardia" in Vita Notarile 4-5/1988 Pagg. 912 e segg.
2) Bologna 23/11/1985.
3) Roma 2/10/1987 - Scritti di De Masi, Laurini, Marè, Nasti, Scarpitti -Brocchieri in Rivista Notarile 1988 pagg. 305 e segg.
Roma 24/1/1992 - Interventi di Ragnisco, Laurini, Tondo, Marè, Raiti, Condò pubblicati in parte su Federnotizie n. 2/1992.
4) Quaderno di Federnotizie n. 4/1990.
5) Scritti di A. Brienza e G.F. Condò in Federnotizie n. 3/1992 - Diversi Corsivi redazionali di Federnotizie.
6) Scritti di G.F. Condò, V. Muggia, A. Brienza, A. Rov-eda, D. De Stefano su Federnotiz-ie n. 1-4-5-6/1991 e n. 2-3/1992.
7) Digesto Italiano - Novissimo Digesto - Enciclopedia del diritto.
8) F. Angeloni - La responsabilità civile 'del notaio - in I Grandi Orientamenti della Giurispondenza Civile e Commerciale - CEDAM.
9) M. Datti - Natura del rapporto notarile, irricevibilità di negozi illeciti, vendita di cosa pignorata, atto costitutivo di s.r.l. senza preventivo deposito del capitale versato in Rivista Notarile 1964 pagg. 174 e segg. N. Lipari - Rinnovamento del diritto privato e funzione del notaio in Rivista Notarile 1973 pagg. 1040 e segg.
V.E. Cantelmo - Profilo costituzionale e tipicità della funzione notarile in rivista Notarile 1975 pagg. 1125 e segg.
C. Donisi - Il notaio e il controllo di liceità del regolamento regionale in. Rivista Notarile 1975 pagg. 1145 e segg.
10) A titolo di esempio Pretura di Roma 10/12/1979 in Giura It. 1981 parte II - pag. 104, con nota contraria di Di Trocchio.
11) A titolo di esempio Pretura di Latina 23/4/1980 in Nuovo Dir. 1981, 334 e 27/4/1981 in Giur.Amm. 1983, pag. 1033, con nota di G. Manera.
 
 
Relazione di Giancarlo Laurini
Qualche mese fa, in un incontro avuto unitamente a Elio Bellecca e Mario Mazzocca, con l'allora Ministro dell'Interno, Enzo Scotti, all'indomani dei noti fatti di cronaca che avevano visto alcuni Colleghi napoletani vittime, con istituti di credito e privati cittadini, di operazioni illecite organizzate da avventurieri con troppo facili connivenze all'interno di uffici pubblici, apparve in tutta la sua evidenza la necessità di stabilire un più stretto collegamento tra gli organi rappresentativi del notariato e le massime autorità di governo preposte alla tutela dell'ordine pubblico.
E ciò in considerazione del contributo peculiare che il notariato può dare nel quotidiano esercizio della sua funzione, al rispetto e, direi di più, alla realizzazione dell'ordine pubblico nel suo complesso, inteso, in via di prima approssimazione, come corretto svolgersi della vita sociale nelle sue molteplici e diverse articolazioni.
Non posso soffermarmi sull'analisi particolare del concetto di ordine pubblico, purtuttavia non posso esimermi dal fare qualche breve osservazione su come tale concetto si colloca nel codice civile che, per il notaio, è il punto immediato e diretto di riferimento per la sua attività.
La prima osservazione è che, sia quando è richiamato da solo (articolo 1229), sia quando vi si fa riferimento unitamente al buon costume (art. 31 disp. prel. e artt. 5 e 2031 c.c.) e alle norme imperative (artt. 643, 1343 e 1354 c.c.), l'ordine pubblico adempie sempre alla funzione di criterio di valutazione della liceità e, quindi, della validità nell'agire negoziale.
Svolge quindi sicuramente e innanzitutto una funzione di limite negativo, che non può essere superato dai privati se vogliono che l'assetto di interessi da essi voluto trovi tutela nell'ordinamento.
Sarebbe a questo punto estremamente interessante soffermarci sul problema, ad esempio, della più corretta interpretazione e del collegamento fra i due commi dell'art. 1322, il primo dei quali consente alle parti di determinare liberamente il contenuto del contratto nei limiti della legge ed il secondo consente di stipulare contratti atipici purchè diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela, secondo l'ordinamento giuridico, ma in questa sede devo dare necessariamente per scontati alcuni punti di approdo della dottrina civilistica e pubblicistica ed occuparmi essenzialmente del collegamento tra l'esigenza, codificata dal legislatore del '42, di delineare i binari entro i quali, nell'interesse generale, devono muoversi i privati contraenti e il Notaio, chiamato a dar assetto legale e stabile ai loro rapporti.
 

E' noto che il concetto di ordine pubblico apparve per la prima volta alla ribalta dei testi legislativi nel codice napoleonico e, successivamente, fu ripreso, nel codice civile del 1865, vigente il quale la dottrina civilistica italiana si pose sulle orme di quella francese, che aveva individuato nell'ordine pubblico lo strumento per mantenere "l'Ordre dans la rue", come scrive Esmein in senso evidentemente più ampio e ricco di contenuti rispetto a quello che la letterale traduzione italiana dell'espressione farebbe pensare.
Oggi il concetto più evoluto della formula "ordine pubblico", è quello dí una espressione codificata diretta a soddisfare concretamente l'esigenza, che la rivoluzione francese non riuscì a tradurre in scelte concrete, di porre dei limiti all'autonomia privata in funzione del rispetto dei valori fondamentali di libertà e di autonomia dell'individuo, come persona umana e come cittadino. E il legislatore del '42, richiamando più volte l'ordine pubblico, ne ha riaffermato la funzione sostanzialmente conservatrice di questi valori, che non possono essere sovvertiti dalle convenzioni tra privati, in quanto espressioni di quegli ideali di libertà e di democrazia che, soli, consentono alla sfera di interessi individuali di coesistere e di coordinarsi.
Ma in che modo, con quali strumenti il notaio, con la sua presenza nella società civile, contribuisce concretamente al rispetto e, ancor più, alla realizzazione dell'ordine pubblico?
Una concezione, se vogliamo, più antica ed un tempo molto diffusa, tendeva ad allontanare l'attività notarile dalle esigenze di più marcato interesse pubblicistico, privilegiando il principiò della più ampia libertà del 'commercio giuridico e, quindi, dell'autonomia dei contraenti anche rispetto ai doveri di guida e controllo del Notaio.
Originano da questo orientamento le critiche rivolte alla tentazione, sempre più forte, del legislatore, di scaricare sul notaio impegni e responsabilità appartenenti, per loro natura, alla Pubblica Amministrazione, ma vanificati dalla sua cronica inefficienza (di fronte all'incapacità degli enti territoriali di fronteggiare il fenomeno dell'abusivismo edilizio, si sposta il controllo sulla legittimità delle costruzioni al momento della loro commercializzazione, nel quale l'intervento del Notaio consente di stringerne più facilmente le maglie; l'amministrazione finanziaria non riesce a battere l'evasione fiscale immobiliare e si introduce l'obbligo di dichiarare, sotto giuramento al notaio, di aver assoggettato il fabbricato oggetto dell'atto a denuncia dei redditi; si vuole tener lontano i mafiosi dagli appalti pubblici e si obbligano gli imprenditori a rendere innanzi al notaio quelle dichiarazioni che, in verità, fanno anche molto sorridere gli stranieri).
 

Questa visione più tradizionale della funzione del notaio non si può dire sia animata dall'intento egoistico di non onerarlo di ulteriori compiti e responsabilità (che invece i notai sono doverosamente disposti ad assumersi nei limiti del giusto e del sopportabile), bensì dall'intima convinzione' che il pubblico va separato dal privato, che ognuno dei due aspetti ha proprie regole e propri criteri interpretativi e applicativi e, in definitiva, che le due sfere non vanno confuse tra loro senza far torto ai principii generali dell'ordinamento.
L'opinione che, invece, difendeva il criterio della c.d. meritevolezza e affermava che l'attività notarile dovesse spaziare fino a comprendere la tutela di interessi desumibili dalla Costituzione o comunque elaborati da una giurisprudenza spesso troppo aperta a ricercare l'interpretazione più della sostanza degli interessi generali che del testo delle norme, finiva sostanzialmente per affermare l'osmosi più rigida e, per molti versi, molto pericolosa tra pubblico e privato.
E così la tesi si scontrò, perdendo, con la necessità di non privare il notaio di criteri comportamentali sicuri e trasparenti, in grado cioè di offrire quelle certezze che egli deve garantire al massimo grado nei propri atti.
Ma il tempo scorre, la società si evolve, cambiano gli interessi della collettività, mutano le finalità pubblicistiche che vi ineriscono e il quadro politico, sociale ed economico di riferimento; cambiano le leggi destinate a darvi un'adeguata tutela e si attenuano certe contrapposizioni concettuali con riflessioni più evolute e raffinate.
E' così la pubblicistica più moderna, nel disegnare la funzione del notaio, viene affermando che solo sul piano veramente descrittivo l'attività notarile si può scomporre tra pubblico e privato, in quanto nella sostanza non soltanto la sua fase terminale di documentazione privilegiata, ma anche. quella iniziale, più interessante e piena di contenuto culturale, diretta a tradurre la volontà concreta delle parti in formule rilevanti per l'ordinamento giuridico, è attività attinente ad un ufficio pubblico e, come tale, nel suo complesso fattore di realizzazione dell'ordine pubblico.
E questa ricostruzione dell'attività del notaio come funzione pubblica nella quale non è possibile sezionare in fasi logicamente e, se volete, giuridicamente distinte l'indagine della volontà delle parti, la costruzione concettuale dell'atto pubblico e la sua materializzazione nel documento, è alla base del rifiuto deciso opposto in sede europea dal notariato italiano (seguito da altri prestigiosi notariati quali il tedesco e lo spagnolo), al tentativo di far rientrare nell'ambito dell'articolo 55 del Trattato di Roma (che, per motivi su cui qui non posso evidentemente soffermarmi, esclude dalla liberalizzazione della circolazione nell'ambito dei Paesi C.E.E. le attività professionali portatrici di pubblica funzione), solo la fase finale e certificativa dell'attività notarile e non anche quella iniziale e di elaborazione culturale che costituisce, grazie alla specifica preparazione del notaio, specialmente nei settori contrattuali e societario, il presupposto e la base su cui si costruisce l'atto pubblico, la ragione della sua forza e della sua stabilità. E questa stessa posizione abbiamo già manifestato nelle competenti sedi italiane avviandoci alla fase di attuazione della Direttiva C.E.E. '89/48.
E la convinzione dell'assoluta superiorità, sotto il profilo della sicurezza e della stabilità dei rapporti nella fase post - contrattuale, dell'atto pubblico rispetto alla scrittura privata semplicemente autenticata dal notaio, ha indotto la gran parte del notariato e la parte più avveduta e sensibile degli studiosi laici e, non posso non sottolinearlo in assemblea di notai alla presenza di autorità di Governo, a privilegiare sempre l'uso del primo rispetto alla seconda e, comunque, a tutela dell'interesse della collettività, ad affermare in ogni caso la responsabilità del notaio ex articolo 28 della legge notarile, anche quando si sia limitato alla semplice autentica (il Consiglio Nazionale lo ha riaffermato qualche giorno fa, confermando espressamente il principio nel progetto di riforma del sistema disciplinare).
Quindi il notalo, con la sua forza intellettuale e il suo potere di controllore della legalità entra prepotentemente, nell'interesse generale, anche nella scrittura privata da lui non creata, ma semplicemente autenticata, realizzandosi così, concretamente, anche in questo caso, l'ordine pubblico.
Spetta ovviamente al potere politico e al legislatore valutare l'opportunità di allargare l'area di intervento obbligatorio del notaio ai settori di attività nei quali più urgente si fa il bisogno di contribuire alla difesa dell'ordine pubblico.
Sì, perchè la norma che vieta di ricevere e, quindi, di autenticare atti ín manifesto contrasto con l'ordine pubblico, non va letta soltanto in chiave negativa, come limite imposto al notaio nell'esercizio del suo ministero, ma anche in chiave positiva, nel senso che il controllo di legalità sugli atti costituisce esso stesso uno dei momenti in cui si realizza al più alto grado l'ordine pubblico, nel significato ampio che abbiamo delineato e su cui dirò ancora qualche parola alla fine.
Questa concezione del ruolo del notaio, scavando nell'essenza della sua attività, ne valorizza al massimo l'aspetto pubblicistico, ma è certamente più raffinata ed evoluta di quella, in verità troppo semplicistica e sicuramente dirompente che, sostenendo il così detto giudizio di meritevolezza tout court per ciascun atto, svuotava di significato l'espressione "manifestamente contrario all'ordine pubblico" dell'art. 28 della legge notarile, che dà invece la misura e il limite del dovere di indagine e della responsabilità del notaio.
E dunque, l'ordine pubblico non è più la colonna d'Ercole della competenza del notaio, ma il sale e il nutrimento della sua attività: l'atto notarile è un prodotto che, voluto dalle parti per realizzare un loro interesse, è una res che ha una valenza a tutto campo, nei confronti dell'intera collettività, costituendo un documento con pienezza di prova, frutto di un'opera di interpretazione, adeguamento e controllo particolarmente qualificata e responsabile.
Si comprende, pertanto, come l'attività del notalo costituisca un punto di riferimento imprescindibile, allorquando il legislatore valuti che uno dei modi e soprattutto dei momenti più propizi per perseguire un determinato interesse pubblico, sia quello negoziale.
E' la costatazione che, se si vuole porre un argine a comportamenti contrari agli interessi della collettività, occorre, tra l'altro, impedire che il bene collegato in qualche modo ad un'area di illegalità, sia commercializzato o comunque, cogliere il momento della commercializzazione per imporre, se possibile, la regolarizzazione e in ogni caso, per fare emergere con l'aiuto del notaio, la situazione patologica in cui si trova e farne oggetto di specifica informazione per i pubblici poteri.
Si giustificano in questo modo, i vincoli contrattuali diretti a prevenire, ad esempio, le lottizzazioni e le costruzioni abusive e a combattere l'evasione fiscale. In quest'ultimo settore si può certamente discutere della congruità di misure che incidono troppo sull'assetto e la stabilità del rapporto sostanziale, a scapito della sua certezza, ma credo che se lo Stato desse del Fisco un'immagine improntata a giustizia e razionalità, piuttosto che alla continua e affannosa rincorsa di entrate disordinatamente destinate a colmare buchi sempre più grossi nel bilancio pubblico, forse l'atteggiamento dei cittadini e degli operatori sarebbe più comprensivo anche ben oltre il particolare e difficilissimo momento che il nostro Paese sta attraversando, che impone a tutti massima comprensione e grande spirito di sacrificio.
Il compito che mi è stato affidato mi impone di fermarmi qui, riservandomi di svolgere in seguito qualche ulteriore.considerazione, se ce ne sarà il tempo.
GIANCARLO LAURINI - Presidente del Consiglio Nazionale del Notariato
 
Relazione di Giuseppe Bailo
Esistono due nozioni di ordine pubblico che si caratterizzano in relazione all'ambito interno od internazionale a cui il concetto viene riferito. La differenza appare intuitiva ed è del resto sottolineata dalle norme in cui l'ordine pubblico è previsto, ovvero segnatamente dall'art. 31 disp. prel. al c.c. e dall'art. 1143 c.c.: nel primo senso l'ordine pubblico è un limite al recepimento da parte del nostro ordinamento di norme o atti stranieri; esso opera rendendo inoperanti le norme di conflitto e rendendo applicabile la "lex fori". Nel secondo caso appare invece come limite alla validità di negozi giuridici stipulati da privati in contrasto con quanto, appunto, è definito ordine pubblico.
La diversità è allora, in primis, essenzialmente funzionale, estrinsecandosi nell'oggetto della limitazione: da una parte negozi che secondo le norme di conflitto italiane dovrebbero essere regolati dalla legge straniera o atti provenienti da autorità straniere, dall'altra negozi giuridici per i quali non si pongono problemi di leggi applicabili.
Per il notaio l'indice di rilevanza del concetto in esame è nell'art. 28 della legge notarile che vieta di ricevere atti manifestamente contrari all'ordine pubblico; è noto che l'avverbio non ha per la giurisprudenza, un valore onde al notaio è vietato violare il limite dell'ordine pubblico anche allorchè esso non sia manifesto. E' evidente che alla nostra professione interessa maggiormente la nozione interna, posto che normalmente riceviamo atti destinati a non creare problemi di legge applicabile; tuttavia non dimenticherei neppure l'altro aspetto, nella misura in cui è possibile che a presupposto del negozio notarile ci sia un atto disciplinato dalla legge straniera.
Entrambi i risvolti funzionali del nostro concetto, dunque, assumono rilievo per la nostra professione.
Chiarito ciò residua però il problema centrale, ovvero l'identificazione della valenza concettuale e contenutistica dell'ordine pubblico nonchè delle regole attraverso le quali quella valenza possa essere ricavata.
In logica connessione sta altresì la questione se dalla duplice funzione, di limite interno ed internazionale appunto, discenda una connotazione concettuale differente o se si tratti semplicemente dell'uso differenziato di un medesimo ed unitario concetto. L'accoglimento di quest'ultima opzione innalzerebbe ad un livello sovraordinamentale la nozione di ordine pubblico prospettando altresì un interessante lavoro di ricerca interordinamentale volto a verificare la sussistenza di principii di generale accoglimento e suscettibili di integrare la normativa interna.
La fuggevolezza del concetto è avversata dal notaio, sempre alla ricerca di certezza, onde è carica di suggestioni positive quella tendenza volta a normativizzare la nozione attraverso il riferimento a espresse norme giuridiche positive. E' però la negazione dell'ordine pubblico come "tertium genus" tra buon costume e norme imperative, in forza della sovrapposizione con le disposizioni precettive formulate qua e là nel corpo del diritto.
E', questa, un'interpretazione ispirata da una ideologia normativista, in cui la funzione selettiva svolta dal nostro istituto in relazione agli interessi meritevoli di tutela si stempera nella prudente attività interpretativa, segnatamente del giudice, di ricerca delle disposizioni cogenti.
Sebbene nei testi questa opinione sia alquanto criticata, l'esperienza dimostra che non si è andati molto più in là nelle applicazioni pratiche. Altrove si predica invece l'opposta via della coincidenza tra ordine pubblico e buon costume aumentando così i motivi di incertezza: se già è impresa ardua scorgere nella morale sociale i precetti negativi dell'onestà sociale pubblica e privata in cui si fa consistere il buon costume, è oltremodo più difficile scorgere una valenza ulteriore al referente dell'ordine pubblico, che la presente opinione svaluta fino a consederarlo un inutile doppione. L'ammissione di una specifica connotazione oggettuale legata a parametri extralegali difformi dal buon costume condurrebbe ad una rarefazione ulteriore dell'identità del concetto, perdendosi quell'unico punto di riferimento, seppure sfuggente, rappresentato dalla morale sociale.
La rivalutazione dell'ordine pubblico nel suo risvolto concettuale peculiare passa per l'elaborazione di una nozione autonoma, sganciata da una definizione per sussunzione in un concetto ulteriore, sia esso la regola giuridica cogente o la morale sociale.
Recupera validità allora la tralaticia affermazione per la quale l'ordine pubblico deriverebbe non da norme, bensì da principii.
L'insieme delle norme ordinamentali sarebbe espressione di una serie di principii talvolta esplicitamente espressi, più spesso sottesi come substrato ideologico, che permeerebbero il sistema nel suo complesso connotandolo in una direzione specifica. E' l'esaltazione del ruolo dell'interprete che costituisce lo strumento di materializzazione dell'ordine pubblico attraverso l'esercizio di un'attività che potremmo definire pseudolegislativa. Schematicamente si tratta dell'attività di derivazione dal complesso delle norme dei principii informatori dell'ordinamento statale, che opererebbero in funzione di limite alla contraria volontà dei privati, impermeabilizzando al contempo l'ordinamento stesso da quegli elementi estranei richiamati dalle norme di conflitto.
Chi si aspetta maggiore certezza dalla parvenza positivistica della tesi si sbaglia di grosso.
Invero i problemi si spostano sull'aspetto metodologico da seguire nella attività di estrapolazione dei principii, prima di tutto nella ricerca delle norme da cui trarre quei principii.
Ecco allora il veloce ricorso alla gerarchia delle fonti e della fonte costituzionale in particolare presentata come il facile rimedio di ogni possibile abuso e di ogni divergenza interpretativa.
Come se non si sapesse che la nostra carta costituzionale è frutto di un'elaborazione a più mani e di compromessi ideologici che leggitimerebbero le soluzioni più disarmanti; come se non si sapesse che in essa molti assiomi su cui si regge la nostra società sono tutelati assai marginalmente o addirittura non trovano menzione. Osservava un autore qualche anno orsono che la carta "ha considerato in misura minore quasi dando per scontato l'insieme di quei principii minimi, mai contestati, sui quali si era retto lo Stato Liberai Borghese".
La difficile collocazione del referente concettuale nell'ambito delle norme giuridiche dilata assai l'autonomia dei giudici, onde l'ordine pubblico può divenire veramente quella fonte politica, filtrata attraverso l'opera inventiva dei giudici, dai Notai e, più in generale, da chi auspica la certezza dei traffici giuridici, tanto temuta.
In altre parole non si tratta di disconoscere la necessità di una valvola di sicurezza del sistema nei confronti di negozi estranei al regime degli interessi tutelati; piuttosto occorre regolamentare con sufficiente chiarezza quale sia l'ambito da tutelare per prevenire abusi e agevolare i traffici giuridici, per evitare di aprire le porte alla incultura, al servilismo e all'arroganza dell'interprete.
Torniamo allora alla distinzione inizialmente prospettata tra ordine pubblico interno ed internazionale, nella quale si può ritrovare un valido ausilio per una elaborazione più certa e meglio definita della nozione.
Le sezioni unite della corte di cassazione un decennio orsono prospettavano, in proposito, la svalutazione della bipartizione travalicandone i parametri distintivi.
L'obiettivo era scopertamente quello di dare maggiore certezza all'operatività del limite nei riguardi delle norme di conflitto; lo scopo immediato era di eliminare dalle motivazioni dei giudici certi riferimenti a "elevati inte ressi " a "sommi inderogabili canoni" a "principii direttivi informatori" a "valori essenziali" sostituendoli con un criterio agganciato al dato positivo, quello cioè di "ricercare" nell'ordinamento giuridico italiano se non singole norme, almeno quelle categorie di norme che espressamente il legislatore considera fondamentali; o quei principii che canonizzano le concezioni morali o politiche stabilizzatesi nella comunità nazionale nell'attuale momento storico.
In questo modo si commette un grave errore.
In primo luogo si riportano nel giudizio di applicabilità delle norme di conflitto quegli stessi elementi di incertezza dérivanti dalla nozione interna; secondariamente, ed è rilievo decisivo, ci si pone nell'ottica esclusivamente interna, rinnegando del tutto l'indubbia utilità della vocazione universalistica dell'ordine pubblico.
In questa vocazione, invece, a noi pare possibile ritrovare un utile referente per imprimere una maggiore concretezza definitoria.
Il punto di partenza è lo stesso della Cassazione, ovvero l'unitarietà concettuale.
L'ordine pubblico ha un contenuto unico che riassume le regole fondamentali su cui si fonda l'ordinamento positivo.
Questa affermazione fa leva su un dato strutturale alieno da ogni condizionamento sul piano funzionale, cioè dagli scopi per i quali il concetto è utilizzato.
Resta però l'interrogativo di sempre sulla individuazione dei riferiti principii. Siffatta ricerca, condotta all'interno dei singoli ordinamenti, va ancorata a criteri certi che eliminino l'arbitrio e la prevaricazione; al riguardo può aiutarci appunto la vocazione universalistica del concetto.
A questa vocazione guardano gli internazionalisti per superare gli angusti limiti di una elaborazione del valore del limite condotta esclusivamente all'interno di ogni singolo ordinamento.
In altri termini si fa posto ad una nozione, per così dire solidaristica, in cui l'ordine pubblico esprime concezioni così basilari dell'ordinamento statale da erigersi, dal punto di vista del medesimo, a concezioni degne di universale valore.
Allora l'ordine pubblico diventa principio di collaborazione tra gli Stati, al fine di tutelare i valori comuni di una certa civiltà giuridica.
Questa regola procedurale, che impone una esegesi a livello internazionale, è utile anche per la nozione interna.
L'appartenenza di un ordinamento ad una comunità internazionale impone obblighi di collaborazione e di adeguamento a quei valori e indirizzi che la comunità nel suo complesso ritiene vincolanti.
Ciò vale per quei principii di tutela dei diritti umani imposti dalla comunità internazionale; vale a maggior ragione là dove l'ordinamento è vincolato da trattati che lo impegnano profondamente come è il caso del trattato CEE. Tra i dodici Stati aderenti esiste una stretta omogeneità socio - culturale, che il trattato di Roma suggella con la ricerca di una crescente uniformità politico giuridica ed economica.
La ricerca di una corretta nozione non può che partire dalla prospettiva del singolo ordinamento. Ma essa deve ispirarsi, innanzitutto, alla ricerca delle linee guida cui si ispira l'appartenenza dello stato alla comunità internazionale. Il criterio primario ci sembra dunque la ricerca della coincidenza tra regole interne e principii fissati a livello internazionale. Tutte le norme interne che si ispirano, ad esempio, alla libera circolazione dei lavoratori o al divieto di concorrenza sleale sono espressioni di altrettante regole informatrici dell'ordinamento che si collocano certamente a livello di Ordine Pubblico.
Per spiegarci meglio: tutto si gioca su una presunzione di conformità dell'ordinamento interno ai criteri informatori della comunità internazionale di cui l'ordinamento medesimo fa parte. Certo le affinità tra gli Stati hanno diversa intensità e natura onde si palesa la necessità di considerare soprattutto i legami più stretti. Là dove comunque la politica legislativa interna si ispira a siffatta conformità, l'individuazione del principio di ordine pubblico dipende da un facile giudizio comparativo.
Ma la presunzione in esame ha anche un risvolto negativo.
Là dove sia dato riscontrare una norma o, meglio, un gruppo di norme che paiono sottrarsi ad un giudizio di omogeneità, la collocazione del principio ispiratore di esse al livello dell'ordine pubblico non è sempre automatica. Non è sufficiente che il legislatore abbia tralasciato di seguire la prospettiva solidaristica internazionale, perseguendo obiettivi particolaristici,
per elevare la ratio dell'intervento legislativo a principiì informatori del,
l'ordinamento. L'efficacia della presunzione di cui parlavamo prima sta proprio nel richiedere qualcosa di più, precisamente un'espressa presa di coscienza del legislatore di porsi in contrasto con principii della comunità internazionale, giustificando il proprio comportamento con particolari interessi di politica interna.
In definitiva la nostra proposta è questa.
Esiste un concetto vago usato dal legislatore in funzione di limite tanto dell'autonomia privata quanto dell'operare delle norme di conflitto. La concezione tradizionale distingue tra due nozioni, una interna l'altra internazionale di siffatto concetto. Esistono le ragioni di questa bivalenza? A nostro giudizio no, consistendo semplicemente essa nell'uso differenziato di un medesimo concetto. Se così è occorre determinare contenutisticamente l'ordine pubblico facendo riferimento a che cosa? La Cassazione previlegia il momento interno, elevando al rango di norme di ordine pubblico quelle costituzionali e quelle altre espressive di principii informatori trascurando la vocazione diversalistica dell'ordine pubblico. La nostra soluzione è diversa e cerca una equa misura tra le due "nature" che dia maggiore certezza al concetto sottraendolo all'arbitrio dell'interprete. Il punto di partenza della ricerca è sempre quello dell'ordinamento italiano, ma il criterio metodologico cambia; occorre da prima verificare, attraverso un giudizio comparativo, quali norme interne sono espressioni di principii di generale accoglimento nella comunità sovraordinamentale in cui lo stato è inserito; l'obiettivo è puntato soprattutto, agli stati CEE. Là dove poi si ricavino dalla legge principii non in sintonia con questo primo criterio, perchè possano dirsi di ordine pubblico occorre una espressa volontà derogatrice del legislatore giustificata da Interessi particolari degni di notevole considerazione.
GIANLUIGI BAILO - Presidente della Federazione delle Associazioni dei Notai Europei
 
 
 
STRALCI DA ALTRE RELAZIONI E INTERVENTI
Dalla presentazione di Luciano Lombardi, giornalista professionista
Stiamo vivendo un momento di crisi che, come ben sapete, non è solo economica, ma di carattere istituzionale. Io dico spesso che non avendo avuto l'Italia un'Algeria, il passaggio dalla prima alla seconda repubblica risulta estremamente difficile, poichè va maturato democraticamente. In questa crisi, che in questo momento investe anche l'Europa, in cui è accaduto ed accade quel che si conosce, il notariato, in uno stato di diritto come il nostro, si pone come una delle certezze della democrazia italiana. All'interno della categoria tira un vento nuovo, un'aria di rinnovamento, una volontà di proiettarsi all'esterno e collegarsi con i problemi reali del paese.
Dall'indirizzo di saluto di Luigi Graziano, presidente dell'associazione sindacale dei notai della Campania.
Sovente il notaio si è trovato ad applicare immediatamente norme frutto di una legislazione episodica, frammentaria, condradditoria, tumultosa e non sempre di alto livello tecnico. Con tali norme sono stati attaccati i principii generali del diritto, si sono previste nuove categorie di nullità e si è determinato in tal modo un progressivo allontanamento da quell'inestimabile valore che è la certezza del diritto. La mutevolezza delle regole ha provocato disorientamento negli operatori ed ha creato nei cittadini l'abitudine alla provvisorietà, la fondata speranza di un mutamento della legge nel senso più favorevole, per cui i cittadini si sono orientati ad aspettare la legge futura nella convinzione che la violazione di oggi sarà lecita domani.
Dall'intervento di Mario Mazzocca, presidente del Consiglio Notarile di Napoli
Questo tema da un punto di vista emotivo, a un primo impatto, rievoca immediatamente le immagini tragiche e recenti che hanno suscitato in tutti noi esecrazione ed orrore, ma richiama anche il grave momento economico attuale. Noi che viviamo in una zona altrettanto turbolenta e ad alto rischio assistiamo quotidianamente ad episodi di uguale pericolosità sociale, anche sedi
minore drammaticità. E' pertanto doveroso il richiamo a tutte le forze sane della nazione per arginare questo fenomeno, questo cancro che sta minacciando la nostra società. Il notariato è pronto a fare la sua parte come lo è sempre stato nel passato, spontaneamente e senza bisogno di sollecitazioni. Affinchè il nostro contributo possa essere efficace occorrono due presupposti: innanzitutto, concretezza nel suo intervento, che sorga da una indispensabile.collaborazione nella fase prelegislativa per evitare che il tutto si riduca a vuoti formalismi o addirittura, e, peggio ancora, ad inutili e per ciò stesso dannosi, appesantimenti burocratici; in secondo luogo un rapporto chiaro con la pubblica amministrazione (stavo per usare .il termine privilegiato, ma non vorrei creare equivoci, intendendo privilegiato per la funzione) nel senso di poter ricorrere con la massima tempestività ai necessari strumenti operativi che sono indispensabili per la nostra funzione.
Dall'intervento di Alessandro Criscuolo, membro del Consiglio Superiore della  Magistratura
C'è voluto del tempo prima che si capisse che la criminalità organizzata è profondamente diversa da quella comune, anche essa endemica in qualunque società. Oggi, finalmente, questa differenza è stata compresa non solo a livello comune ma anche a livello legislativo. Fino al termine degli anni '80, durante i dibattiti ed i convegni sul nuovo Codice di Procedura penale, proporre per la criminalità organizzata un modello differente di processo (essendo inutilizzabile quello previsto dal nuovo codice a causa delle ampie garanzie che vi erano previste) per perseguire una criminalità caratterizzata dalla forza intimidatoria del vincolo associativo e dell'assoggettamento e dell'omertà che da essa derivavano, causava ribellioni che s'appellavano a violazioni costituzionali (e ciò non era vero in quanto la Corte Costituzionale ha sempre affermato che situazioni differenziate richiedono trattamenti differenziati in virtù dell'osservanza del principio d'uguaglianza), ad astratti garantismi (come se l'unica garanzia fosse quella che spetta al soggetto criminale e non anche a tutti i cittadini), ad esigenze di armonizzazione ordinamentale (come se i sistemi giuridici fossero strutture astratte che debbano preoccuparsi di garantire le armonie e non strutture concrete destinate a difendere gli interessi generali della società tra cui quello della repressione dei reati). E' stato solo a prezzo di gravi tragedie che è passato il concetto che un processo giusto debba assolvere gli innocenti e condannare i colpevoli. Il decreto legge del giugno,1992 n° 306, convertito nella legge n.° 356 del 7 agosto scorso, è la migliore dimostrazione che questa concezione del ruolo della giustizia non era volta ad eliminare l'onere della prova nei processi per criminalità organizzata; la legge 197/91, che ha fatto obbligo alle banche e agli istituti di credito di segnalare le operazioni per ammontare superiore ai 20 milioni o quelle per valori inferiori quando ci sia il sospetto che celino fattispecie illecite, attesta che il legislatore sta prendendo coscienza e sta dando agli operatori strumenti adeguati di cui si verificheranno le applicazioni concrete, l'uso di tali informazioni, il loro ciclo vitale, la loro organizzazione. Il legislatore ha preso atto d'un dato fondamentale riprendendo un processo avviatosi 10 anni fa e poi rallentato dall'evoluzione degli avvenimenti. Se la criminalità comune può avere altri moventi, è ormai chiaro che la criminalità organizzata ha una sola precisa finalità o movente o causuale: il profitto.
Il che non significa che quest'ultima non abbia anche altri moventi, ma essi sembrano avere interessi al suo interno. Siccome essa esiste per perseguire il profitto, l'arma principale per colpire, disarticolare ed intervenire su tali fenomeni di gravissima devianza è la risalita, con i mezzi possibili, lungo i canali del fiume di denaro chela criminalità organizzata guadagna e che deve riciclare allo scopo di poterlo investire nel ciclo economico. Nel ciclo economico il notaio esercita un ruolo fondamentale nello scambio dei beni, nella costituzione delle società, in tutto ciò che rende il sistema economico dinamico .o si manifesta e si matura nel suo ambito. Il notaio ha una figura professionale complessa poichè da un lato è un pubblico ufficiale, dall'altro è un professionista avente degli obblighi nei confronti della propria clientela. Alcune recenti leggi hanno attribuito ai notai compiti e funzioni più incisive estendendo il tradizionale controllo di legalità insito nella funzione notarile. Bisogna, però, chiarire come il ruolo notarile possa essere potenziato, ad esempio, nel settore della lotta contro l'evasione fiscale.
La costituzione di una serie di società di capitali potrebbe per esempio evidenziare che esse sono finalizzate ad organizzare una grande evasione fiscale. E' il caso di ricordare che questo è un delitto la cui repressione è una delle principali attività che il governo persegue in quanto il reato fiscale e/o tributario è formale ossia documentale e quindi, processualmente, è di facile accertamento, non crea esposizioni ed intimidazioni dei testimoni (non dipendendo le prove da persone o perizie) e perciò semplifica la persecuzione di determinate attività criminose. La repressione del reato fiscale/tributario è prevista fin dalla legge 1516/82, ossia da 10 anni. Inoltre il riciclaggio e le attività illecite, oggi, vengono fatti tramite società fasulle. In Italia, paese di 58 milioni di abitanti, esistono circa 400.000 società di capitali di cui s'ignora quante siano veri soggetti economici inseriti in una corretta dialettica socioeconomica, quante siano scatole che nascondono fenomeni vuoti. Una norma contenuta nell'articolo 2409 del Codice civile autorizza il Pubblico Ministero ad intervenire sulle società di capitali quando vi siano ín esse disfunzioni. Il notaio che segue la vita dí queste società può, tramite le modifiche dell'atto costitutivo, le omologazioni delle delibere, acquisire elementi informativi utili da trasmettere alle autorità giudiziarie. Ovviamente tutto questo incide sulla figura professionale del notaio, trasforma il suo rapporto col cliente ed interessa il segreto professionale.
Tuttavia porsi dei problemi implica il dover tirare delle conseguenze con coraggio e capacità di approfondimento se non si vuole rimanere nell'ambito dell'esercitazione. Se le soluzioni nate dalla libera discussione democratica sembrano impraticabili, basta evitarle, il che risulta facile in quanto esse dovrebbero essere decise in sede politica e legislativa.
Dall'intervento di Germano De Cinque, notaio, senatore e sottosegretario al  Ministero di Grazia e Giustizia
La mia presenza al Ministero ha un significato di "trait d'union" tra politica, governo e notariato in una società in quotidiano cambiamento, in cui le cose si sfaldano nello spazio d'un giorno (si veda il caso della crisi monetaria che ci ha colpito). Bisogna riflettere su quale possa e debba essere il ruolo del notariato nella nuova società del 2000, ossia in un momento in cui l'ordine pubblico è inteso in senso di governo generale della società e sua guida ad uno svolgimento secondo criteri dí legalità e di rispetto delle esigenze della vita civile ordinata e della libera espletazione delle possibilità dell'essere umano di affermarsi e sviluppare il proprio talento. Il governo del notariato è affidato ad uno strumento normativo che nel tempo ha iniziato a pesare, ossia ad una legge professionale (del 1913) che richiede, dopo 80 anni, un ripensamento. La società oggi non è più quella dell'Italia agricola che ha creato il codice civile degli anni '30. Oggi il paese è inserito in un mercato economico mondiale, di livello planetario, per cui il notaio, che è il punto di catalizzazione di tutti gli interessi, deve riflettere sul suo essere e chiarire cosa egli è e cosa vuol, essere nella società moderna. Il notaio tiene alla sua figura professionale, si considera prima professionista e poi pubblico ufficiale e ciò funge da rinforzo della qualità del suo essere. La legislazione con vari dispositivi ci ha attribuito, in quanto pubblici ufficiali, compiti di sempre maggior peso nel rapporto tra svolgimento dell'economia privata, del commercio giuridico tra privati ed attività della pubblica amministrazione. Da quando ho intrapreso la professione, 25 anni fa, gli atti che non superavano le 2 pagine e mezza al massimo, di cui si facevano al massimo due copie, esistendone un solo modello per l'ufficio del registro, hanno finito per diventare una serie di menzioni, citazioni, richiami, obblighi ecc. Il notaio è immerso in molteplici adempimenti considerati di carattere formale a cui è spinto dalla sua serietà professionale. Il ruolo del notaio, nello scenario delineato dal dott. Criscuolo, deve limitarsi al dettato deontologico, oppure abbisogna di riforme legislative, di norme che facciano sentire i notai soggetti presenti nella società, nel controllo di quanto in essa avviene e nella prevenzione dei crimini che si commettono in campo economico, fiscale ecc.?
Il notaio deve rimanere fuori da tutto questo limitandosi a fare da passacarte?
Il notaio vuole assumere un ruolo di crescente importanza sotto l'egida del Ministero?
Il notaio deve potenziare il proprio collegamento con i pubblici uffici, con gli organi giudiziari preposti al controllo in materia societaria, se non vuole che, prima o poi, altre categorie professionali lo scavalchino perdendo l'esclusività che altre categorie ogni giorno cercano di ottenere (si pensi ai commercialisti, agli avvocati). Il notaio non deve svolgere la propria funzione in direzione esclusivamente certificativa, ma deve situarsi a monte, cioè nel momento creativo del rapporto tra le parti, esercitando un controllo di legalità. Il Ministero di Grazia e Giustizia è attento a questi problemi e dialoga frequentemente su questo. Io ho posto alcuni problemi al Ministro Martelli tra cui: l'esigenza d'intervenire in maniera urgente ed omogenea nel diritto societario alla luce della normativa europea che abbiamo in parte recepito ed alla quale ci stiamo ancora adeguando; l'esigenza di elaborare una legge quadro sulle libere professioni e quella di mettere allo studio la revisione della posizione e della funzione del notariato. Sarà compito della categoria sapersi inserire in questo dialogo, rendersi conto che la propria capacità di presenza nella società va ritrovata non solo tutelando preventivamente l'ordine pubblico, ma adeguandosi alla nuova realtà per evitare l'emarginazione nel lungo periodo e il disadattamento della nostra funzione a quello che la società ci richiede di essere. Concludo qui le mie parole a mo' di provocazione ed'affido al Ministro Mancino considerazioni più pregnanti sulla posizione del governo circa la questione ed al dibattito le inevitabili critiche al mio intervento.

Dall'intervento di Nicola Mancino, Senatore e Ministro degli interni 
Presenza d'imprese nella realizzazione di opere pubbliche, intimidazioni, estorsioni, "pizzo" ed altre attività finalizzate che rendono fruttuoso il ricavato da attività illecite.
Lo Stato di fronte a questi fenomeni diffusi di criminalità organizzata deve realizzare una serie di precetti capaci di sconfiggere la presenza malavitosa all'interno dell'ordinamento e della società. Gli ultimi provvedimenti hanno comportato progressi rispetto alla legge Rognoni-La Torre introducendo commi o norme in cui si sottolinea l'esigenza di condurre accertamenti sulla legittimità della costituzione di tutti i patrimoni. Chi lavora, guadagna e non paga le tasse veniva considerato un individuo normale, corretto, forse più bravo, attivo, capace degli altri. Oggi l'evasore, che pure trova molti canali, molte slabbrature di carattere ordinamentale per proteggersi e farsi proteggere informa debita, viene visto con ostilità da varie componenti sociali. A fronte di manovre di bilancio piuttosto dure sorge sempre di più la richiesta di colpire l'evasore fiscale. Esiste una norma che obbliga le banche tutte, pubbliche e private, a rilevare movimenti sospetti sebbene esse non siano dei surrogati della Magistratura e della Guardia di Finanza. Tuttavia esse collaborano poco, non hanno fatto la loro parte non avendo assolto alla denuncia di operazioni sospette. L'organizzazione malavitosa vive nella società ed in essa si muove a volte facendo reato, altre volte ripulendo i capitali che essa ottiene, muove, ricicla ed usa per costituire innumerevoli società finanziarie, società per azioni, comunque usando i canali legittimi del nostro ordinamento talvolta ricorrendo alle prestazioni notarili. Per colpire i patrimoni illeciti si ha bisogno della collaborazione di una serie di presenze che hanno rilevanza nel dispiegarsi delle attività. Ciò non significa che il notaio debba sostituirsi alla pubblica funzione, ma che debba dare collaborazione. La lotta alla criminalità organizzata finanziaria mira ad evitare che lo spostamento di capitali dall'Italia all'estero ricrei altrove fenomeni a noi tristemente noti.
Tuttavia questo fenomeno è già vorticoso e mira ad attecchire nelle zone affette da squilibri sociali gravi. Il capitale sporco apre e prepara la strada per l'arrivo della mafia, della camorra, della'ndrangheta, della sacra corona unita.
Il decreto legge convertito accenna ad una serie di atti simulati, strumenti 'operativi ai confini della norma o dentro la violazione. Non è solo compito della norma lottare contro la criminalità organizzata.
Collaborare non significa essere un pentito, ossia un membro di un'attività criminale che se ne discosta e aiuta la giustizia. Il collaboratore è anche un cittadino che prima temeva, quindi non parlava, ed ora spontaneamente collabora in quanto la criminalità ha raggiunto livelli insopportabili creando una condizione culturale nuova, ovviamente protetta dallo Stato. L'articolo 28 della legge notarile va applicato in maniera aggiornata, in quanto lo Stato ha bisogno di collaborazione. Questo non viene chiesto perchè le forze dell'ordine sono deboli e carenti d'attrezzatura, anzi, la Corte Costituzionale ha consentito che le informazioni raccolte e verbalizzate possano essere usate solo dai magistrati incaricati della raccolta delle prove: queste informazioni non sono prove ma contributi alla formazione del convincimento del giudice. Qualcosa sta cambiando nel nostro paese. Grazie al decreto anticrimine anche per quanto riguarda le intercettazioni è diventato possibile usare strutture di "intelligence" nelle patrie galere. Subito dopo l'uccisione del giudice Borsellino, a Palermo, il ministro Martelli, il ministro Andò ed io abbiamo deciso di utilizzare le carceri speciali creando una profonda frattura all'interno della malavita. Alcuni giornalisti hanno scritto che io desidero la lotta feroce, l'omicidio. Io•voglio solo la divisione, in quanto lo stato può meglio colpire quanto più divise sono le cosche. Se poi queste dividendosi usano la lupara una contro l'altra ciò non sarà un problema di scelta dello Stato, ma di scelte loro. Lo Stato non desidera le morti. Lo Stato vuole sconfiggere le cosche indebolendole. Quando questa decisione è stata presa c'è stato sollievo e si è visto dalle parole delle persone. Il permessivismo che nulla ha a vedere col garantismo, il lassismo ha condotto qualcuno a dire che gli ospiti delle carceri speciali erano isolati dai familiari.
Di fronte alla ferocia inaudita del crimine organizzato innanzi al quale ci troviamo, cosa deve fare il legislatore o il governante se non utilizzare mezzi e strumenti anche dissuasivi? Se così facendo si provoca malessere anche nel condannato detenuto, costui capirà che lc Stato sta reagendo in maniera più forte col controllo del territorio che impedisce la microcriminalità (si è avuto un calo del 54% di alcuni reati comuni in Sicilia) e si produrrà una divisione tra il delinquente comune ed il mafioso, in quanto il secondo sarà visto come la causa della massima aggressione contro lo Stato e, quindi, della accresciuta severità. La criminalità non è un problema solo dello Stato, esso è un problema di cultura, di rigetto di questo fenomeno da parte dell'intera società. La costituzione di associazioni per ribellarsi-al "pizzo" implica un rischio per chi promuove e gestisce questa iniziativa.
Esiste una cultura fatta di ribellioni del cittadino che vuole collaborare. In conclusione, io sono convinto che i notai collaboreranno con lo Stato espletando la propria funzione e continuando a lavorare e a riflettere su quelle che sono parse provocazioni.
 

INTERVENTI DEL PUBBLICO
Luciano Guarnieri, notaio in Milano membro del Consiglio Notarile di Milano e  del comitato di redazione di "Federnotizie"
Il notariato è una istituzione posta a difesa ed a servizio dell'economia privata, dell'autonomia privata, del libero mercato e questa è una realtà imprescindibile. Se si fa un generico invito a collaborare, ciò non migliora la situazione, ossia il servizio che i notai possono offrire allo Stato. E' l'ordinamento che deve dare lo strumento oggettivo, non soggettivo, alla collaborazione. Il notariato, in poche parole, non può che attuare la funzione di collegamento tra il pubblico ed il privato attraverso delle spie normative che ovviamente il legislatore deve mettere a disposizione. Per entrare in argomento concreto, si sono qui rilevati due fenomeni gravi che sono la criminalità organizzata e l'evasione fiscale. Ebbene, in funzione di questo, non basta la collaborazione soggettiva, privatistica del notaio. Il notaio deve essere obbligato a mettere in evidenza quelle spie che altri organi, non il notariato, dovranno recepire, analizzando l'atto specifico del notaio e trarre da questo la pericolosità dell'atto. Per fare esempi molto concreti, prendiamo l'evasione fiscale. L'evasione fiscale è uno dei più grandi problemi attuali. Il notariato, attraverso l'esame e lo strumento catastale, può mettere a disposizione dello Stato ogni forma concreta per attuare la giusta imposizione.
E' l'amministrazione che non riesce a trarre da questa attività notarile tutto ciò che essa può dare. In poche parole il notariato senza una ristrutturazione della pubblica amministrazione in senso concreto, cioè dei servizi amministrativi, non potrà dare mai un effettivo contributo oltre a quello che ha sempre dato. Se si vuol fare un passo avanti, bisogna cercare di utilizzare il notaio in questa funzione, attraverso queste cosiddette spie oggettive, non soggettive.
Clara Fazio, notaio in Siderno
Mi rivolgo al ministro Mancino. Io ho ascoltato il suo appello e mi ha molto interessato. Quanto volevo dire è stato espresso dal collega che ha appena parlato. Io vivo in una zona calda, dove i clienti Provengono da Platì, da S. Luca, da zone famose in tutta l'Italia per la lora situazione.
Certo mi rendo conto continuamente di quanto voi dite. Conosco i miei clienti, a volte persone che hanno in famiglia dei latitanti ma che sono nella piena legittimità dei propri diritti. Costoro vengono da me, chiudono una società e, contestualmeente, a distanza d'un giorno, ne riaprono un'altra. Io sono in grado di capire, ma che faccio? Non ho gli strumenti! Vengono da me altri gruppi, da altre zone, da altri posti e fanno una sostituzione cioè la cessione di una quota societaria. Non abbiamo società con grandi capitali di miliardi o società per azioni. Io non ne ho mai costituita una di società per azioni! Esiste una serie di società in accomandita semplice a largo raggio, a largo spettro, con capitali di 20/30 milioni. A questo punto vi debbo dire: non fate appelli, ma dateci strumenti.
Nicola Raiti, notaio in Roma, membro del Consiglio nazionale del notariato
Vorrei fare delle considerazioni che potranno essere riprese e considerate ancor meglio di quello che sto per fare io dal presidente Laurini. Dopo l'insieme delle cose dette stamattina, bisognerebbe rispondere a quella che lo stesso autore ha definito una provocazione, ma che tale non è. Anzi si pone come una richiesta abbastanza precisa soprattutto nelle parole del presidente Criscuolo. Esistono alcuni casi in cui il notariato potrebbe già essere pronto a coadiuvare la prevenzione delle attività criminose e della criminalità organizzata. Però, a questo punto, è necessario distinguere l'ordine pubblico come categoria civilistica che all'interno della nostra categoria è oggetto di approfondimento e dibattito ormai da lungo tempo, dall'ordine pubblico come categoria penalistica e criminalistica ossia pertinente al diritto della criminologia. Relativamente a quest'ultimo concetto la posizione del notariato va ripresa e valutata in ottiche diverse. La richiesta del presidente Criscuolo merita, da parte nostra, una risposta che valuti le situazioni fondamentali, istituzionali, nelle quali opera il notariato. Esse richiedono- una presa di coscienza ed un'ottica all'insegna del, per così dire, ottimismo della volontà e, quindi, della disponibilità che noi siamo pronti a dare alle autorità giudiziarie, politiche. alla pubblica amministrazione, ma anche, perdonatemi se uso un termine forte, del pessimismo della ragione, cioè della consapevolezza che il ruolo del notariato è all'insegna di certe regole e di certi principii che possono essere potenziati, ma si giustificano perchè all'interno di questo sistema il notariato è di un certo tipo. Il notaio non è poliziotto, non è autorità inquirente e via di seguito. Le risposte da dare al presidente Criscuolo sono tre e vorrei ricordare che quando c'incontrammo in seno al consiglio superiore della magistratura, noi offrimmo la nostra disponibilità ricevendo la convergenza della loro richiesta su un punto: inserire ed addossare al notariato delle responsabilità, fino ad oggi di esclusiva competenza della magistratura e che affidate al notariato servirebbero per sgravare e sollevare da ruoli che possono ormai non competerle, la magistratura.
E' questo il primo settore sul quale si può operare in modo produttivo e realistico. La seconda risposta deve essere ricollegata alle ultime parole dette dal ministro Mancino. Ministro Mancino,Leí ha fatto un esempio: cosa succede se dal notaio si reca una contadina analfabeta e chiede dr costituire assieme ad altri una società di capitali conferendo ingenti (o piccoli in attesa che diventino grandi) patrimoni. Le risposte sono due. Ammesso che il notaio ne abbia il potere, potrebbe rifiutare l'atto e bloccare sul nascere l'iniziativa, ma questo è un potere che il notaio attualmente non ha ed .è difficile, a mio parere, attribuirglielo. Oppure la società potrebbe costituirsi ed attivarsi degli/strumenti di pubblicità, per cui organi, autorità, poteri, molto più forti ed incisivi del notaio possano, informati di quello che sta avvenendo, prevenire o sanzionare un evento criminoso che in quel momento si realizza. L'incremento della pubblicità, la maggiore puntualità ed il potenzia--mento che la pubblicità può avere in certi settori che attualmente sono grigi, certamente può vedere il notariato partecipe per contribuire a prevenire e colpire questi fenomeni.. Il terzo punto è la conseguenza: il notariato è consapevole ed ha nella propria esperienza dati e conoscenze che lo rendono disponibile a rivedere un certo sistema che nelle pieghe, nelle zone grigie consente ancora di dare ulteriori contributi per far emergere dei dati che, attualmente, anche nelle più sofisticate organizzazioni giudiziarie ed amministrative sono oscuri.
Sotto questo punto di vista il notariato è ulteriormente disponibile.
Giovanni Pocaterra, notaio in Roma
Il notariato è disponibile a collaborare,ma chiede leggi chiare e tempestive, in quanto la legislazione d'urgenza ci mette solo in difficoltà ed imbarazzo anche nell'applicazione. Ci è già successo di dover applicare delle leggi prima che fossero pubblicate dalla Gazzetta. La chiarezza delle leggi inerenti i temi specifici sui quali il notariato è chiamato a collaborare è ottenibile, secondo noi, con l'intervento,nella stesura della normativa, del notariato stesso che conosce meglio e vive in prima persona questi problemi. Nella formazione, nei progetti, nella stesura delle norme sarebbe quindi meglio convocare un po' di più i rappresentanti del notariato.
Il concetto di collaborazione del cittadino con lo stato per un migliore vivere civile e sociale è radicato in ogni italiano. Questo concetto oggi è stato accentuato da una cultura democratica di cui bisogna dare atto. I1 notaio, come cittadino, avverte questa esigenza di collaborare con lo Stato. Ma il notaio, come pubblico ufficiale, ha bisogno, nell'una e nell'altra veste, di una normativa che ne tuteli le funzioni.
Replica di Ballo
Il notariato è una categoria particolare tra i liberi professionisti ed i pubblici ufficiali. Caratterizza la sua attività l'obbligo di garantire un risultato che altri non hanno. Il nostro peso nell'ambito dell'ordinamento è dato dal riuscire a dare un risultato: la certezza del diritto ottenuta anticipatamente rispetto al giudicato presente in altri sistemi europei. Se il notariato ha potuto dare i risultati richiestigli dallo Stato vuol dire che anche le nuove richieste possono essere soddisfatte a patto che esse siano specificate chiarmente con strumenti legislativi. Tutto ciò si può ottenere anche a livello europeo se il problema diventa di natura europea; ma anche in questa sede c'è bisogno di far partecipare il notariato alla stesura delle leggi, in quanto norme di difficile comprensione non possono essere immediatamente applicate in quanto noi non riusciamo a partecipare alla loro formazione.
Replica di Criscpolo
E' stato un bene che il dibattito abbia registrato questa seconda parte di, interventi perchè se fosse finito con le relazioni sarebbe rimasto un grave equivoco concettuale. Dal dissenso sollevato dal mio intervento mi era parso di capire che il notariato tendesse a potenziare la dimensione professionale e non condividesse un'impostazione che spostava l'accento sul ruolo pubblico. Evidentemente non è così. Mi ero sbagliato totalmente e questo lo ha già anticipato il notaio Condò perchè, a giudicare da tutti gli interventi che ci sono stati e dai consensi riscossi, il problema non è quello. Anzi, si è spostato sulla mancanza degli strumenti. A parte un accenno fatto dal notaio Guarnieri, sulla figura del notaio come portatore d'un servizio del libero mercato, tutti gli altri interventi hanno detto una sola cosa: mancano gli strumenti. Ebbene, attenzione, se è così siamo in una fase molto avanzata. Gli strumenti mancano perchè debbono essere costruiti.
Mi approprio io indebitamente del vostro ruolo e dico che non è facile arrivare a definire questi nuovi strumenti senza alterare profondamente lo stato professionale del notaio (che, per fortuna, è una professione che funziona in quanto parrebbe non avere problemi di efficienza, nè di resa in termini concreti). Di sicuro è un problema di strumenti i quali devono essere ricercati con la collaborazione degli organismi rappresentativi dei notai e con molta attenzione per non snaturare troppo la figura professionale del notaio. Se è questa la conclusione, io ne sono molto contento e mi compiaccio della vivacità del dibattito scatenato dalla mia provocazione che, spero, sia stata, invece, un contributo.
Replica di De Cinque
Criscuolo mi ha preceduto, evidenziando la necessità di questa nuova lettura della funzione e del ruolo del notaio nella società, cosa che mi ero permesso di anticipare. Tenendo conto anche degli aspetti negativi dell'esercizio dell'attività notarile, occorre che si disegnino con accuratezza i confini del nostro lavoro, la sostanza in cui dobbiamo calare un intervento normativo che non può essere più episodico. Non si possono più fare leggi e leggine sull'attività dei notai, ma si deve puntare a ridefinire la sua funzione più vera, più pregnante, più significativa, avviando una riflessione che il consiglio del notariato, la Federnotai, il ministero di grazia e giustizia dovranno sviluppare per preparare il notaio moderno, nuovo, che sia adeguato ai tempi moderni. La richiesta di strumenti nuovi va giustificata con i suoi usi; dobbiamo sgravare la magistratura dall'affollamento di carte e funzioni.
Nel caso del registro delle società, bisogna accordare la necessaria presenza alla magistratura in quel momento della vita societaria, mantenendo il controllo omologativo del giudice sull'atto, scindendolo dalla funzione squisitamente amministrativa svolta dalle cancellerie in modo improprio e gravoso. Circa questo problema, il ministero è pronto a collaborare col notariato affinchè queste proposte legislative abbiano al più presto buon fine.
Replica del Ministro Mancino
Anch'io ho tentato di accentuare la funzione pubblica del notaio. A me interessava solo questo. Io non invado il campo del privati, anzi ritengo (al pari del presidente Criscuolo) che bisogna fare attenzione quando si sollecitano ulteriori poteri. Bisognerà conservare attentamente la professionalità di tipo privatistico che è propria del notaio. Io sono convinto, e resto convinto, che voi difficilmente farete una compravendita quando non c'è una lottizzazione regolarmente approvata e quindi andrete a vedere dentro il contenuto dell'atto e sono convinto che, anche in forza dell'ultimo decreto anticrimine, andrete a vedere se l'atto è simulato non necessariamente lasciandone la valutazione al contenzioso o se l'atto è compiuto in frode al fisco. E quando dico in frode al fisco, dico quasi tutto rispetto ad attività non necessariamente collegate ad attività criminali. Poichè è stato invocato un rafforzamento del ruolo collaborativo, ecco lo vorrei dire al notariato che io tento di stimolare una riflessione razionale e non una mozione d'affetti. E dico anche, d'altra parte, che, essendo io sostenitore da tempo che la responsabilità non può essere imputata alle categorie, e questo lo dico al notaio Condò, la criminalità politica è una categoria estranea al nostro ordinamento: esiste il politico responsabile penalmente. Quindi non facciamo confusioni di carattere generale tentando operazioni di risulta rispetto ad un tema che merita una riflessione molto più rigorosa. Io prendo atto della disponibilità del notariato e dico che se alcune attività possono già essere esercitate (anche se qualcuno tra di voi non ne è convinto), altre occorre crearne. Se avremo tempo ed avremo -possibilità, con un'apertura di confronto, soprattutto col vostro ordine professionale, potremo, a livello legislativo, rivedere la disciplina della vostra attività per connotarla ulteriormente degli aspetti pubblicistici.
 
 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE di Giancarlo Laurini
Se si vuole che il notaio costituisca sempre più uno strumento di garanzia per ottenere concretamente e in ogni caso il rispetto dell'ordine pubblico nel senso che abbiamo delineato, bisogna apprestargli le condizioni necessarie, tra le quali ve ne sono due fondamentali: la prima è che gli si chiedano soltanto riscontri in sintonia con la sua attività e con la sua preparazione professionale e non abbisognevoli di conoscenze tecniche meta-giuridiche o che richiedano una capacità investigativa, anche degli stati soggettivi e dei disegni occulti delle parti propria della polizia giudiziaria.
In secondo luogo occorre fornirgli gli strumenti indispensabili perchè egli possa,svolgere speditamente ed efficacemente il suo lavoro di ricerca esterna, idonea a risolvere innanzitutto i problemi della identità e capacità dei soggetti, della titolarità e delle vicende giuridiche dei beni (e penso al collegamento telematico diretto o, quantomeno, privilegiato, con le banche - dati di uffici pubblici quali le Conservatorie, il Catasto, le Camere di Commercio, le Cancellerie dei Tribunali, gli enti locali territoriali, etc.).
Ma, nel perseguimento dell'interesse generale al rispetto dei valori difesi dall'ordine pubblico, è possibile forse individuare, come accennavo prima, un'ulteriore funzione del notaio, collegata a quella principale di adeguamento della volontà e controllo di legalità degli atti ed è quella di dare maggior contenuto al canale dell'informazione in collegamento con l'esercizio della pubblica funzione.
Quella informazione dei pubblici poteri preposti istituzionalmente alla vigilanza e al controllo del corretto svolgersi della vita civile nei diversi settori, che trova una concreta realizzazione nell'art. 18 della legge 47/85 con l'obbligo di trasmettere al Comune copia degli atti di disposizione dei terreni e nella legge 26 giugno 1990 n. 165, che gli impone l'obbligo di trasmettere all'Amministrazione finanziaria copia dell'atto nel quale il soggetto obbligato abbia dichiarato di non aver inserito il reddito del fabbricato nella denuncia dei redditi e, domani, perchè no, l'obbligo per il notaio che abbia ricevuto o autenticato un atto di cessione di un esercizio commerciale (dietro il quale pare si celino spesso attività malavitose o riciclaggio di denaro sporco) di inviarne copia all'Autorità di Pubblica Sicurezza. Tale obbligo di informazione delle amministrazioni, di volta in volta competenti, potrebbe essere esteso ad altre ipotesi, da prevedersi legislativamente in relazione a determinate categorie di atti, settori di attività, ubicazione e natura dei beni in cui singoli atti pur di per sè validi in quanto rispettosi delle norme codificate, e quindi ricevibili dal notaio, siano però rivelatori, nel loro insieme, di un'attività - essa si - in manifesto contrasto con l'ordine pubblico. Sarebbe in sostanza la concreta rivalutazione di un giudizio di meritevolezza riguardante però l'attività complessiva del privato e non il singolo atto, rimesso non al notaio ma al legislatore in via generale e astratta e che si concreta in norme precise di indirizzo per il notaio stesso in ordine al suo obbligo di informazione successiva alla stipula e per l'autorità destinataria dell'informazione, in ordine al dovere di assumere le iniziative necessarie a far cessare l'attività illecita. E' infatti inimmaginabile imporre al notaio doveri di valutazione dell'attività del privato, perchè questo sarebbe inevitabilmente espressione di giudizi del tutto soggettivi e particolari e come tale mancanti di quella oggettività che, invece, deve essere alla base della funzione del notaio e di tutti gli adempimenti che ne sono espressione.
Diversamente si modificherebbero pericolosamente gli equilibri che la presenza del notaio, come punto di riferimento e di certezza, assicura nella nostra società.
A queste condizioni (chiarezza dell'interesse tutelato e sua stretta inerenza alla collettività, prescrizione precisa dei comportamenti di fronte a situazioni chiaramente e oggettivamente individuate) si può essere certi che il notaio svolgerà il suo ruolo fino in fondo, garantendo, anche sotto il profilo della difesa dell'ordine pubblico, quel risultati che la sua qualità di pubblico ufficiale, la sua cultura giuridica, il suo spirito di servizio, e soprattutto, il suo senso dello Stato, fanno giustamente attendere da lui.
 
 
INDICE DEI QUADERNI DI
FEDERNOTIZIE
Quaderno n. 1, sul tema "Testo coordinato del CCNL per i dipendenti degli studi professionali", allegato al n. 3 del settembre 1988
Quaderno n. 2, sul tema "Sistemi giuridici e professioni giuridiche nell'ambiente internazionale, stato e avvenire del notariato francese", allegato al n. 1 del gennaio 1989
Quaderno n. 3, sul tema "Comunicazione, informazione e informatica nel settore notarile", allegato al n. 6 del novembre 1989
Quaderno n. 4, sul tema "Contributi per lo studio del nuovo disciplinare", allegato al n. 2 del marzo 1990
Quaderno n. 5, sul tema "Proposte per una nuova tariffa", allegato al n 5 del settembre 1990
Quaderno n. 6, sul tema "Capital Gain", allegato al n. 4 del luglio 1991 Quaderno n. 7, sul tema "Notariato e Ordine Pubblico", allegato al n. 6 del novembre 1992